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长城保护将进入新纪元,是福是祸在于人

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本文作者:黄益

2015年12月28日,国务院公开征询《文物保护法》的公开征求意见通知。《文物保护法》根据时代的变迁而对内容进行调整和完善,这是好事。对于长城这类大型露天文物来说,《文物保护法》的修订很显然有助于改变长城资源的无序利用。显然,这是好事。不管怎样,随着《文物保护法》的修订,长城保护进入新纪元已经是不容置疑的。

但是,小黄看着《文物保护法修订草案》的条文,也不得不生出无限的担忧。法律是外显的道德,道德是内在的法律。由于法律的约束者、管理者和受约束、受管理者均是人,那么,这个法律无论如何完善,都需要防止打着保护的旗子进行的各种破坏文物的行为发生——尤其是在法律已经严格禁止了百姓无序利用的情况下。

将草案细细读了一遍,本拟一条一条指出问题,但后来觉得指出的问题无非是在担心人性的缺点,还是本着良善的愿望,希望人性能够克服缺点,真正用好法律,真正保护好我们的长城。

又想起了孔子的话:导之以政,齐之以刑,民免而无耻;导之以德,齐之以礼,有耻且格。

在长城保护上,我们需要的不止是完善法律,更多地是激发起人们热爱长城、保护长城的善心善念。正如2012年就曾经对长辈说过的:在长城上走一遍不易,在文字上将长城走一遍不易,但最重要的、也最需要的,是让长城在人们的心里走一遍!这是小黄2012年开始立定要去做的事:让长城在人们的心里走一遍。因为,这才是保护长城最需要去做的事。

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(杨理先生摄)

敬录国务院的征求意见稿于后。

国务院法制办公室关于《中华人民共和国文物保护法修订草案(送审稿)》公开征求意见通知

为了进一步增强立法的公开性和透明度,提高立法质量,国务院法制办公室决定,将文化部报请国务院审议的《中华人民共和国文物保护法修订草案(送审稿)》及其说明公布,征求社会各界意见,以便进一步研究、修改后报请国务院常务会议审议。现将有关事项通知如下:

有关单位和各界人士可以在2016年1月28日前,通过以下三种方式提出意见:

(一)登陆中国政府法制信息网(网址:http://www.chinalaw.gov.cn),通过网站首页左侧的《法规规章草案意见征集系统》,对送审稿提出意见。

(二)通过信函方式将意见寄至北京市2067信箱(邮政编码:100035),并请在信封上注明“文物保护法修订征求意见”字样。

(三)通过电子邮件方式将意见发送至:wwbhf@chinalaw.gov.cn

国务院法制办公室
2015年12月28日

 

《中华人民共和国文物保护法》修订草案

(送审稿)

 

目 录

 

第一章 总则

第二章 不可移动文物

第三章 考古管理

第四章 可移动文物

第五章 文物出境进境

第六章 合理利用

第七章 监督检查

第八章 法律责任

第九章 附则

 

第一章 总则

第一条 为了加强文物保护,规范文物利用,促进科学研究,传承中华优秀传统文化,进行爱国主义和革命传统教育,建设社会主义精神文明和物质文明,根据宪法,制定本法。

第二条 在中华人民共和国境内,下列文物受本法保护:

(一)具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画;

(二)与重要历史时期、重大历史事件或者著名历史人物密切相关的,以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代史迹、实物、代表性建筑;

(三)历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品;

(四)历史上各时代重要的文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿、图书资料和影音像资料等;

(五)反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。

具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家保护。

第三条 古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物,根据它们的历史、艺术、科学价值,应当分别确定为文物保护单位和一般不可移动文物;文物保护单位分为全国重点文物保护单位,省级文物保护单位,市、县级文物保护单位。

历史上各时代重要实物、艺术品、文献、手稿、图书资料、影音像资料、代表性实物等可移动文物,根据它们的历史、艺术、科学价值,应当分别确定为珍贵文物和一般文物;珍贵文物分为一级文物、二级文物、三级文物。

第四条 中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物,属于国家所有。

古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。

国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变。

下列可移动文物,属于国家所有:

(一)中国境内出土的文物,国家另有规定的除外;

(二)国有文物收藏单位、国家机关、军队、国有企业和其他事业组织等收藏的文物;

(三)国家征集、购买的文物;

(四)国家接受捐赠的文物;

(五)法律规定属于国家所有的其他文物。

属于国家所有的可移动文物的所有权不因其保管、收藏单位的终止或者变更而改变。

国有文物所有权受法律保护,不容侵犯。

第五条 属于集体所有和私人所有的古建筑、近代现代代表性建筑等不可移动文物,以及依法取得的其他文物,其所有权受法律保护。

第六条 一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。

第七条 文物工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。

第八条 文物事业属于公益性文化事业,是基本公共文化服务的重要组成部分。

国家发展文物事业。各级人民政府应当将文物事业纳入国民经济和社会发展规划、城乡规划、财政预算。

地方各级人民政府负责本行政区域的文物保护,并将文物保护纳入绩效考核内容,考核结果作为领导干部综合考核评价的重要指标。

国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等的事业性收入,专门用于文物保护,任何单位或者个人不得侵占、挪用。

第九条 国家扶持民族地区、边远地区、贫困地区的文物事业发展。

第十条 国务院文物主管部门负责统一管理全国文物工作,编制文物事业发展规划,制定文物工作政策和制度,依法督办重大违法案件,监督检查有关法律法规及政策的落实情况,组织实施重大文物保护项目,会同地方人民政府对全国重点文物保护单位实施保护管理。

县级以上地方人民政府文物主管部门负责管理本行政区域的文物工作,完善文物工作措施,组织实施文物保护项目,依法查处违法案件,监督检查文物保护和利用情况。

第十一条 公安机关、海关、工商行政管理部门和国土、海洋、建设、规划等主管部门,以及其他有关国家机关,应当依法履行保护文物的职责,维护文物管理秩序。

第十二条 文物是不可再生的文化资源。国家加强文物保护的宣传教育,增强全民文物保护的意识。文物主管部门和教育主管部门、新闻出版广播影视主管部门等,应当将文物保护纳入教育和宣传工作。

国家加强文物保护的科学研究,提高文物保护的科学技术水平。文物主管部门和科技主管部门、工业和信息化主管部门等,应当促进文物保护科技成果的推广和应用。

第十三条 国家鼓励公民、法人和其他组织参与文物保护,支持开展文物保护志愿服务活动。

国家鼓励设立文物保护社会公益基金,专门用于文物保护,任何单位或者个人不得侵占、挪用。

第十四条 国家建立文物登录制度,完善文物资源管理,推动文物信息共享,具体标准及办法由国务院文物主管部门制定。

第十五条 有下列事迹的单位或者个人,由县级以上人民政府及其有关部门给予精神鼓励或者物质奖励:

(一)认真执行文物保护法律、法规,保护文物成绩显著的;

(二)为保护文物与违法犯罪行为作坚决斗争的;

(三)捐资修缮或者修复国有文物的;

(四)将私人收藏的重要文物捐赠或者无偿用于公益事业的;

(五)发现文物及时上报或者上交,使文物得到保护的;

(六)在文物普查或者考古发掘工作中作出重大贡献的;

(七)在文物保护科学技术方面有重要发明创造或者其他重要贡献的;

(八)在文物面临损毁危险时,抢救文物有功的;

(九)长期从事文物工作,作出显著成绩的。

第十六条 每年六月的第二个星期六为文化遗产日。

 

第二章 不可移动文物

第十七条 县级人民政府文物主管部门进行不可移动文物认定,应当组织专业机构或者专业人员开展调查,听取相关权利人意见,向社会公示认定对象,并作出书面决定。不可移动文物认定,自县级人民政府文物主管部门作出书面决定之日起生效。

所有权人或者其他公民、法人和组织,可以向不可移动文物认定对象所在地县级人民政府文物主管部门申请不可移动文物认定;对文物主管部门作出的行政决定不服的,可以依法提出行政复议。

认定过程中,不得拆除、损毁不可移动文物认定对象。

第十八条 一般不可移动文物,由县级人民政府文物主管部门予以公布。

市、县级文物保护单位,分别由设区的市、自治州和县级人民政府文物主管部门报本级人民政府核定公布,并报省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门备案。

省级文物保护单位,由省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门报本级人民政府核定公布,并报国务院文物主管部门备案。

全国重点文物保护单位,由国务院文物主管部门报国务院核定公布。

第十九条 一般不可移动文物,由县级人民政府文物主管部门建立档案,设立标志,制定保护措施,明确保护责任主体并书面告知其法定的权利和义务。

第二十条 国有一般不可移动文物由使用人负责保养、修缮;非国有一般不可移动文物由所有权人负责保养、修缮。使用人或者所有权人修缮确有困难的,可以向县级人民政府文物主管部门申请经费支持。

对一般不可移动文物进行修缮,应当遵守不改变文物原状的原则,并报县级人民政府文物主管部门批准。

鼓励社会组织、社会公益基金等对一般不可移动文物的修缮给予资助。

第二十一条 一般不可移动文物,不得擅自迁移、拆除;因建设工程需要必须迁移、拆除的,应当由县级人民政府批准;属于古文化遗址、古墓葬的,应当进行考古发掘。迁移、拆除、考古发掘所需经费由建设单位承担。

依照前款规定拆除的国有一般不可移动文物中具有艺术、科学和研究价值的壁画、雕塑、建筑构件等,由县级人民政府文物主管部门指定国有博物馆收藏。

第二十二条 各级文物保护单位,分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府及时划定公布保护范围,作出标志说明,建立记录档案,并区别情况分别设置或者委托专门机构负责保护管理。全国重点文物保护单位的保护范围和记录档案,由省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门报国务院文物主管部门备案。

依照前款规定设置或者接受委托的保护管理机构,应当建立健全规章制度,采取防火、防盗、防自然灾害等安全防范措施;其安全保卫人员,应当依法配备防卫器械。

第二十三条 县级以上地方人民政府文物主管部门应当制定文物保护单位的具体保护措施,并公告施行。

根据文物保护的需要,文物保护单位可以编制保护规划,并与当地城乡规划和土地利用总体规划相衔接。省级文物保护单位和市、县级文物保护单位的保护规划,分别由省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门和市、县级人民政府文物主管部门组织编制,并报本级人民政府公布实施。全国重点文物保护单位的保护规划,由省、自治区、直辖市人民政府组织编制,经国务院文物主管部门审核同意后公布实施。

第二十四条 文物保护单位的保护范围内不得进行与文物保护无关的建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行与文物保护无关的建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的,应当根据文物保护单位的等级报相应的文物主管部门批准。

第二十五条 根据文物保护的需要,可以在文物保护单位保护范围之外划出一定的建设控制地带。全国重点文物保护单位和省级文物保护单位的建设控制地带,由省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门会同同级城乡规划主管部门划定,报省、自治区、直辖市人民政府批准公布;市、县级文物保护单位的建设控制地带,由市、县人民政府文物主管部门会同同级城乡规划主管部门划定,报核定公布该文物保护单位的人民政府批准公布。

在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程,不得破坏文物保护单位的环境和历史风貌。建设工程设计方案应当符合文物保护单位保护规划的要求;未公布文物保护单位保护规划的,建设项目批准前,应当根据文物保护单位的等级征求相应文物主管部门的意见。

第二十六条 在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内,不得建设危害文物安全的建筑物、构筑物,不得建设污染文物及其环境的设施,不得开展影响文物安全及其环境的活动。

文物保护单位的保护范围和建设控制地带公布前已有的危害文物安全的建筑物、构筑物,当地人民政府应当及时处理;已有的污染文物及其环境的设施,当地人民政府应当限期治理。

第二十七条 建设工程选址,应当避开文物保护单位;因特殊情况不能避开的,应当尽可能对文物保护单位实施原址保护。

对文物保护单位实施原址保护的,建设单位应当事先拟订保护措施,根据文物保护单位的等级征求相应文物主管部门的意见;未征求相应文物主管部门的意见,或者未按照文物主管部门的意见落实保护措施的,不得开工建设。

无法对文物保护单位实施原址保护,必须迁移或者拆除的,应当报省、自治区、直辖市人民政府批准。全国重点文物保护单位不得拆除;需要迁移的,应当由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。迁移或者拆除的文物保护单位属于古文化遗址、古墓葬的,应当进行考古发掘。

依照前款规定拆除的国有文物保护单位中具有艺术、科学和研究价值的壁画、雕塑、建筑构件等,由省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门指定国有博物馆收藏。

本条规定的原址保护、迁移、拆除、考古发掘所需经费,由建设单位承担。

第二十八条 文物保护单位的保护管理机构、使用人或者所有权人,承担文物保护单位的安全巡查和日常维护保养工作,当地人民政府文物主管部门应当给予指导和必要的经费支持。

因自然灾害致使文物保护单位有损毁危险的,当地人民政府应当组织实施抢险加固工程,并根据文物保护单位的等级及时报告相应的文物主管部门。

第二十九条 已建立文物保护管理机构、博物馆,或者辟为考古遗址公园等参观游览场所的国有文物保护单位,其修缮工程、保护性设施和安全防护设施建设工程,根据文物保护单位的等级,由各级财政分别给予经费保障;本级财政不足的,可以申请上级财政给予补助。

由国家机关、国有企事业单位和社会团体等使用的国有文物保护单位,其修缮工程、保护性设施和安全防护设施建设工程所需经费由使用人承担;经费不足的,使用人可以根据文物保护单位的等级,向相应的人民政府文物主管部门申请补助。

非国有文物保护单位的修缮工程、保护性设施和安全防护设施建设工程所需经费由所有权人承担;所有权人确有困难的,可以根据文物保护单位的等级,向相应的人民政府文物主管部门或者向社会组织、社会公益基金申请资助,并承担相应的义务。

第三十条 实施文物保护单位的修缮工程、保护性设施和安全防护设施建设工程,应当遵守不改变文物原状和最小干预的原则,并根据文物保护单位的等级报相应的文物主管部门批准;批准工程的文物主管部门应当对工程及经费使用情况实施监管。

第三十一条 文物保护单位全部毁坏的,应当实施遗址保护,不得在原址重建。因特殊情况需要在原址重建的,由省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门报本级人民政府批准;涉及全国重点文物保护单位的,由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。

第三十二条 实施文物保护单位的修缮工程、保护性设施和安全防护设施建设工程、迁移工程、重建工程、拆除工程,应当编制工程方案,并经与文物保护单位等级相应的文物主管部门委托的专业机构审核。

前款所指工程,应当由取得相应等级文物保护工程资质、资格的单位和人员实施。

第三十三条 根据历史文献和调查资料,县级以上人民政府文物主管部门应当会同规划、国土、水利、海洋等主管部门,在保存文物丰富的区域划定公布地下文物埋藏区或者水下文物保护区。县级以上人民政府文物主管部门应当对埋藏区、保护区内的建设工程和生产活动进行监测。

第三十四条 工业遗产、商业老字号、农业遗产、传统村落、乡土建筑、文化线路、文化景观中的不可移动文物,其保护管理应当与整体风貌相协调,促进传统文化的传承。

第三十五条 保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市,由国务院核定公布为历史文化名城。

保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄,由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇,并报国务院备案。

历史文化名城和历史文化街区、村镇所在地的县级以上地方人民政府,应当组织编制专门的历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划,并纳入城市总体规划。

第三十六条 具有突出和普遍价值的不可移动文物,由国务院文物主管部门列入《中国世界文化遗产预备名单》。

世界文化遗产的申报,由国务院文物主管部门指导有关省、自治区、直辖市人民政府组织实施。

第三十七条 世界文化遗产,以及世界文化与自然混合遗产中的文化遗产,其保护管理应当遵守《保护世界文化和自然遗产公约》的相关规定;涉及不可移动文物保护管理的,依照本法有关规定执行。

世界文化遗产保护规划的编制和审批,按照全国重点文物保护单位保护规划的有关规定执行。

第三十八条 不可移动文物灭失、损毁,且不具备遗址保护价值的,由原公布的文物主管部门、人民政府撤销不可移动文物认定或者文物保护单位的等级并公布。

撤销不可移动文物认定或者文物保护单位的等级,应当事先进行论证或者听证。

不可移动文物历史、艺术、科学价值严重减损的,按照不可移动文物定级的程序重新确定等级。

 

第三章 考古管理

第三十九条 从事考古调查、勘探、发掘的单位和人员,应当取得相应的资质、资格。

考古调查、勘探、发掘的具体工作规范,由国务院文物主管部门制定。

第四十条 在地下文物埋藏区、水下文物保护区范围内实施建设工程,或者在地下文物埋藏区、水下文物保护区范围外实施大型建设工程,应当事先进行考古调查、勘探。

上述建设工程,涉及土地使用权划拨、出让的,应当在划拨、出让土地使用权之前进行考古调查、勘探。

第四十一条 本法第四十条规定的考古调查、勘探事项,不涉及土地划拨、出让的,由建设单位委托具有考古调查、勘探资质的单位实施;涉及土地划拨、出让的,由土地划拨、出让方委托具有考古调查、勘探资质的单位实施。考古调查、勘探结束后,建设单位或者土地划拨、出让方应当向省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门提交考古调查、勘探报告。

省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门收到考古调查、勘探报告后,应当作出是否需要进行考古发掘的决定;需要进行考古发掘的,应当报国务院文物主管部门批准。批准进行考古发掘的,由建设单位或者土地划拨、出让方委托具有考古发掘资质的单位实施。

第四十二条 依照本法第四十一条规定实施考古调查、勘探、发掘所需经费,不涉及土地划拨、出让的,由建设单位承担;涉及土地划拨、出让的,由土地划拨、出让方承担。

第四十三条 依照本法第四十一条规定实施考古调查、勘探、发掘中有重要发现的,由省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门根据文物保护的需要,会同建设单位或者土地划拨、出让方共同商定保护措施;遇有重大发现的,由省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门及时报请国务院文物主管部门确定保护措施。

因采取文物保护措施致使建设单位合法利益受损的,应当给予合理补偿。

第四十四条 在工程建设或者农业生产中,任何单位或者个人发现文物的,应当保护现场,立即报告当地文物主管部门;文物主管部门接到报告后,应当及时赶赴现场并作出处理决定;有重要或者重大发现的,当地文物主管部门应当报请省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门或者国务院文物主管部门作出处理决定。

依照前款规定发现的文物属于国家所有,任何单位或者个人不得哄抢、私分、藏匿。

第四十五条 从事考古发掘的单位,为了科学研究进行考古调查、勘探、发掘,应当报国务院文物主管部门批准。

第四十六条 考古发掘单位应当在考古发掘结束之日起30日内,向国务院文物主管部门提交结项报告,并在提交结项报告之日起3年内向国务院文物主管部门提交考古发掘研究报告。

第四十七条 考古发掘的文物,应当由考古发掘单位登记造册,妥善保护,并及时移交给省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门或者国务院文物主管部门指定的国有博物馆收藏;经省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门批准,考古发掘单位可以保留少量文物作为科研标本。

第四十八条 外国人或者外国团体在中华人民共和国境内进行考古调查、勘探、发掘,应当采取与中方合作的方式,并由中方合作单位向国务院文物主管部门提出申请;国务院文物主管部门在批准前应当征求相关部门意见。

 

第四章 可移动文物

第四十九条 博物馆、图书馆和其他文物收藏单位,可以通过下列方式取得文物:

(一)购买;

(二)接受捐赠;

(三)依法交换;

(四)法律、行政法规规定的其他方式。

国有博物馆还可以通过文物主管部门指定收藏或者调拨方式取得文物。

文物收藏单位应当尊重捐赠人的意愿,对捐赠的文物妥善收藏、保管与展示。需要对捐赠的文物进行处置的,应当征得捐赠人同意。

文物收藏单位不得将收藏的文物赠与、出售、抵押、质押给其他单位和个人。

第五十条 可移动文物的等级,由文物收藏单位按照文物定级标准提出定级意见,报文物主管部门审核确定;一般文物由市、县级人民政府文物主管部门审核确定,二级文物、三级文物由省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门审核确定,一级文物由国务院文物主管部门审核确定。

第五十一条 文物收藏单位应当建立文物的账目及档案,并按照国务院文物主管部门的规定履行备案手续。

县级以上地方人民政府文物主管部门应当分别建立本行政区域的可移动文物档案数据库;国务院文物主管部门应当建立全国可移动文物档案数据库。

第五十二条 文物收藏单位应当按照国家有关规定配备防火、防盗、防自然及人为损坏的设施,改善文物保存环境,建立、健全保护管理制度,确保文物的安全。

文物收藏单位的法定代表人对文物的安全负责。未经法定代表人批准,任何单位或者个人不得调取文物。文物收藏单位的法定代表人、文物保管人员离任前,应当办理文物移交手续。

第五十三条 根据保证文物安全、进行科学研究和充分发挥文物作用的需要,国务院文物主管部门可以调拨国有博物馆收藏的文物,省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门可以调拨本行政区域内国有博物馆收藏的文物。

第五十四条 国有文物收藏单位之间因举办展览等需要借用文物的,应当分别报主管的文物行政部门备案。

非国有文物收藏单位和其他单位因举办展览等需要借用国有文物收藏单位所收藏文物的,应当由国有文物收藏单位报主管的文物行政部门批准。

借用文物的最长期限不得超过3年。

第五十五条 国有文物收藏单位之间交换文物,应当报省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门批准。非国有文物收藏单位之间交换文物,应当报省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门备案。

国有文物收藏单位和非国有文物收藏单位之间不得交换文物。

第五十六条 文物收藏单位修复、复制、拓印文物,不得对文物造成损害。文物收藏单位修复、复制、拓印文物,应当由取得相应等级资质、资格的单位和人员实施。

国有文物收藏单位修复二级文物、三级文物的,应当报省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门批准;修复一级文物的,应当报国务院文物主管部门批准。

国有文物收藏单位复制、拓印珍贵文物的,应当报省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门批准。

第五十七条 因腐蚀损毁等原因无法修复并且无继续保存价值的一般文物,文物收藏单位可以提出退出收藏申请,报省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门批准。退出收藏的文物,应当用于教学、科研等公益用途。

第五十八条 收藏、保管文物的国家机关、军队、国有企业和文物收藏单位以外的事业组织,应当健全文物管理制度,确保文物安全。

县级以上人民政府文物主管部门应当对国家机关、军队、国有企业和文物收藏单位以外的事业组织收藏、保管文物,提供鉴定、修复、保管、展览等方面的指导和帮助,并对符合文物定级标准的文物确定等级。

第五十九条 文物收藏单位、国家机关、军队、国有企业和其他事业组织以外的单位或者个人收藏文物的,可以向当地文物主管部门申请文物定级。

文物主管部门应当对文物鉴定、修复、保管、展览等社会服务进行规范管理。

第六十条 任何单位和个人不得买卖下列文物:

(一)国有文物,但是国家允许的除外;

(二)文物收藏单位收藏的文物;

(三)盗窃、盗掘、走私的文物。

第六十一条 文物购销企业应当取得文物购销资质。文物拍卖企业应当取得文物拍卖资质。

文物购销企业不得从事文物拍卖活动,不得设立文物拍卖企业。文物拍卖企业不得从事文物购销活动,不得设立文物购销企业。

第六十二条 文物主管部门、文物保护管理机构、文物收藏单位及其工作人员,不得设立文物购销企业和文物拍卖企业,不得参与相关经营活动。

第六十三条 文物购销企业和文物拍卖企业应当按照国务院文物主管部门的规定作出经营记录,并报企业住所地县级以上地方人民政府文物主管部门备案。

省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门应当建立并定期公布文物购销企业和文物拍卖企业的信用记录。

第六十四条 国家对拍卖的文物享有优先购买权。拍卖的文物在交付买受人前,国务院文物主管部门可以指定国有博物馆优先购买。

第六十五条 县级以上人民政府文物主管部门应当会同工商行政管理部门、商务主管部门等,对文物购销、拍卖的经营活动和场所进行监管。

 

第五章 文物出境进境

第六十六条 任何单位或者个人运送、寄递、携带文物出境,应当报国家文物进出境审核机构审核,取得文物出境许可证,并向审核机构所在地海关申报;海关验核文物出境许可证后,依法办理相关手续。

文物出境审核标准,由国务院文物主管部门制定。

第六十七条 国有文物、文物收藏单位收藏的文物和国家规定禁止出境的其他文物,不得出境;因展览等需要临时出境的,应当经国务院文物主管部门批准,并依照本法第六十六条第一款规定的程序办理临时出境手续。

文物出境展览的期限不得超过1年。因特殊需要,经原审批机关批准可以延期;但是,延期最长不得超过1年。

临时出境的文物复进境,应当向海关申报,并由原文物进出境审核机构审核查验。

第六十八条 文物临时进境,应当向海关申报,并报国家文物进出境审核机构查验、登记。

临时进境的文物复出境,应当经原查验、登记的审核机构审核查验,依法办理相关手续。

第六十九条 非法出境的文物,由国务院文物主管部门会同国务院其他有关部门予以追索。

对历史上非法出境的文物,国家保留收回的权利。国务院文物主管部门应当会同国务院其他有关部门,对历史上非法出境的文物开展调查,促进其返还。

第七十条 中华人民共和国遵守已缔结或者参加的国际条约,禁止和防止文物非法出境及进境。

 

第六章 合理利用

第七十一条 文物利用,应当体现文物的历史文化内涵,尊重科学,遵守公德,面向公众,传承优秀传统文化,弘扬社会主义核心价值观,发挥引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用。

文物利用应当确保文物安全,与人民群众的生产生活相协调,防止不当利用、过度开发。

第七十二条 文物主管部门应当根据文物保护单位的类别、等级、保存状况,制定文物利用规范,并纳入文物保护单位的保护规划。

实施文物保护工程,应当体现文物利用规范的要求,做到保护与利用相统筹。

第七十三条 国有文物保护单位应当尽可能向公众开放;由国家机关、国有企事业单位和社会团体等使用的,应当创造条件实行局部或者定期开放。

非国有文物保护单位向公众开放、提供公共文化服务的,县级以上人民政府文物主管部门应当给予支持和帮助。

第七十四条 已建立文物保护管理机构、博物馆,或者辟为考古遗址公园等参观游览场所的国有文物保护单位和一般不可移动文物,不得作为企业资产经营,不得转让、抵押。

国有全国重点文物保护单位、省级文物保护单位改变现有用途的,除可以建立文物保护管理机构、博物馆或者辟为考古遗址公园等参观游览场所外,全国重点文物保护单位应当由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准;省级文物保护单位应当由省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门报本级人民政府批准。

第七十五条 尚未建立文物保护管理机构、博物馆,或者辟为考古遗址公园等参观游览场所的国有市、县级文物保护单位和一般不可移动文物,公民、法人和其他组织可以参与其保护与利用,在文物主管部门监管下使用并承担保养、修缮责任。

县级以上地方人民政府文物主管部门应当选择前款所指文物,公开征集保护利用方案,通过论证、听证等程序确定保护利用方案及实施主体。保护利用方案及相关协议,应当根据不可移动文物的等级报相应的文物主管部门备案;涉及需要审批的事项,依照法律、法规的规定执行。

第七十六条 县级以上人民政府文物主管部门应当建立国有可移动文物共享机制,通过调拨、交换、借用等方式,实现文物资源共享,丰富博物馆的展览内容。

鼓励博物馆展览进学校、社区、军营、企业、乡村,充分发挥文物的作用。

第七十七条 博物馆应当充分挖掘文物的文化内涵,开发文博创意产品,注重依托数字、网络等技术,推动文物利用的科技创新。

第七十八条 博物馆以外的公民、法人和其他组织,利用所收藏的文物开展公共文化服务活动的,县级以上人民政府文物主管部门应当给予指导和帮助。

第七十九条 国务院文物主管部门应当会同国务院其他有关部门,发布文物合理利用的指导性意见,促进文物资源的可持续利用和社会共享。县级以上地方人民政府文物主管部门应当对文物利用情况进行定期评估,推广合理利用文物的经验。

 

第七章 监督检查

第八十条 县级以上地方人民政府应当定期向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告文物保护工作,依法接受监督。

第八十一条 县级以上地方人民政府应当定期对本级人民政府负有文物保护职责的部门和下级人民政府的文物保护工作进行监督检查,并将监督检查结果与绩效考核挂钩。

第八十二条 根据工作需要,县级以上人民政府文物主管部门会同有关部门,建立文物保护监督检查协调机制,及时解决重大问题。

第八十三条 国务院文物主管部门应当对地方人民政府及其文物主管部门的文物保护和利用情况开展经常性的监督检查。

县级以上地方人民政府文物主管部门应当对本行政区域的文物保护和利用情况开展日常性的监督检查。

第八十四条 县级以上人民政府文物主管部门依法实施监督检查,可以进入现场,根据需要查阅、复制相关文件、资料,询问单位主要负责人和相关人员,查封、扣押造成文物破坏、损毁的设施设备,责令有关单位和个人停止侵害文物的行为。对依法实施的监督检查,有关单位和个人应当配合,不得拒绝、阻碍和隐瞒。

县级以上人民政府文物主管部门依法实施监督检查,其监督检查人员不得少于二人,并应当出示执法证件。

第八十五条 对公民、法人和其他组织举报的破坏文物的信息和线索,县级以上人民政府文物主管部门应当查清事实,依法处理,并及时反馈处理结果;涉嫌违法犯罪的,应当同时向公安机关报案。

县级以上人民政府文物主管部门及其工作人员,对公民、法人和其他组织举报的破坏文物的信息和线索不调查、不处理、不反馈的,公民、法人和其他组织可以向有关国家机关控告或者检举。

第八十六条 各级人民政府文物主管部门应当依法公开文物工作信息和文物违法案件查办信息,接受社会和媒体的监督。

第八十七条 对严重破坏文物,致使社会公共利益受到损害的行为,文物主管部门、依法登记成立的以文物保护为宗旨的社会组织,可以向人民法院提起诉讼。

 

第八章 法律责任

第八十八条 本法规定应当备案而未备案,或者应当报告而未报告的,由县级以上人民政府文物主管部门责令改正;未按照要求改正的,予以警告;造成严重后果的,依法追究有关单位或者个人的责任。

第八十九条 单位或者个人未按照本法规定取得相应的资质、资格,从事相关活动的,由县级以上人民政府文物主管部门责令改正,没收违法所得;违法所得金额在1万元以上的,并处违法所得金额5倍以上8倍以下罚款;违法所得金额在1万元以下的,并处1万元以上2万元以下罚款。

第九十条 擅自在文物保护单位的保护范围内进行与文物保护无关的建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的,由县级以上人民政府文物主管部门责令停止施工、恢复原状;情节严重的,由县级以上人民政府文物主管部门查封、扣押相关设施设备,并对责任单位处50万元以上100万元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第九十一条 建设单位在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程,建设工程设计方案不符合文物保护单位保护规划要求的,由县级以上人民政府文物主管部门责令改正,可以并处10万元以上50万元以下罚款。

第九十二条 在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内开展影响文物安全及其环境的活动的,由县级人民政府文物主管部门责令停止活动、恢复原状,并可以对责任单位处5万元以上10万元以下罚款,对责任人处1000元以上1万元以下罚款。

第九十三条 违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府文物主管部门责令停止施工、依法改正,可以并处5万元以上20万元以下罚款:

(一)建设单位未事先拟订文物保护单位原址保护措施并根据文物保护单位的等级征求相应文物主管部门意见,或者未按照文物主管部门的意见落实保护措施的;

(二)未编制文物保护单位的修缮工程、保护性设施和安全防护设施建设工程、迁移工程、重建工程、拆除工程方案的;

(三)修缮工程、保护性设施和安全防护设施建设工程、迁移工程、重建工程、拆除工程方案未经与文物保护单位等级相应的文物主管部门委托的专业机构审核的。

第九十四条 违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府文物主管部门责令改正;未按照要求改正的,查封、扣押相关设施设备,并对责任单位处50万元以上100万元以下罚款,对责任人处2万元以上10万元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)擅自修缮不可移动文物的;

(二)擅自实施文物保护单位保护性设施和安全防护设施建设工程的;

(三)擅自迁移、拆除不可移动文物的;

(四)迁移、拆除古文化遗址、古墓葬未进行考古发掘的;

(五)擅自进行原址重建的;

(六)实施建设工程未依照本法规定进行考古调查、勘探、发掘的。

第九十五条 在工程建设或者农业生产中,任何单位或者个人哄抢、私分、藏匿所发现文物的,由县级人民政府文物主管部门会同公安机关予以收缴,并对责任单位处10万元以上50万元以下罚款,对责任人处1万元以上5万元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第九十六条 从事考古发掘的单位违反本法规定,有下列行为之一的,由省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门或者国务院文物主管部门责令改正;未按照要求改正的,暂停审批其新的考古调查、勘探、发掘项目:

(一)未经批准进行考古调查、勘探、发掘的;

(二)未按照规定提交考古发掘结项报告或者考古发掘研究报告的;

(三)未及时移交考古发掘文物的。

第九十七条 文物收藏单位违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府文物主管部门责令改正;未按照要求改正的,对国有文物收藏单位负有责任的主管人员和直接责任人员依法给予处分:

(一)未建立文物账目及档案;

(二)文物收藏单位的法定代表人、文物保管人员离任前未办理文物移交手续;

(三)国有文物收藏单位擅自将所收藏文物出借给非国有文物收藏单位和其他单位举办展览;

(四)擅自交换文物;

(五)擅自修复、复制、拓印文物;

(六)未按照法定的条件和程序办理文物退藏手续。

第九十八条 国有文物收藏单位将文物赠与、出售、抵押、质押给其他单位和个人的,由县级以上人民政府文物主管部门责令改正、没收违法所得,并对负有责任的主管人员和直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第九十九条 违反本法第六十条规定,买卖禁止买卖的文物尚未构成犯罪的,由县级以上人民政府文物主管部门没收涉案文物和违法所得,并对买卖双方分别处违法所得金额5倍以上8倍以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第一百条 违反本法规定,有下列情形之一的,由县级以上人民政府文物主管部门责令改正,没收涉案文物和违法所得,并处违法所得金额5倍以上8倍以下罚款;未按照要求改正的,责令停业整顿;情节严重的,由工商行政管理部门吊销工商营业执照:

(一)文物购销企业从事文物拍卖或者设立文物拍卖企业;

(二)文物拍卖企业从事文物购销或者设立文物购销企业。

第一百零一条 违反本法第六十二条规定的,由县级以上人民政府文物主管部门责令改正,没收涉案文物和违法所得,并处违法所得金额5倍以上8倍以下罚款;已经取得工商营业执照的,由工商行政管理部门吊销工商营业执照。

第一百零二条 违反本法对文物出境进境管理规定的,由海关查封、扣押涉案文物,并依照有关法律、法规给予处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第一百零三条 违反本法第七十四条第一款规定的,由县级以上人民政府文物主管部门责令改正,没收违法所得,并处违法所得金额5倍以上8倍以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第一百零四条 违反本法规定,在我国管辖海域内破坏、发掘、走私文物的,由国务院海洋主管部门会同国务院文物主管部门查封、扣押涉案文物、船只、工具等,并依照有关法律、法规进行处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第一百零五条 违反本法规定,构成违反治安管理行为的,依照治安管理的法律、法规给予处罚。

第一百零六条 违反本法规定,造成文物破坏、损毁、灭失的,除应当依法给予行政处罚或者追究刑事责任外,还应当依法承担民事责任。

第一百零七条 责任单位或者责任人逾期不履行依照本法作出的罚款的行政处罚决定,作出行政处罚决定的行政机关可以加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出行政处罚决定的数额。

第一百零八条 人民法院、人民检察院、公安机关、海关、工商行政管理部门、海洋主管部门等,对依法没收的涉案文物,应当及时登记造册,妥善保管,并将登记册副本送达同级文物主管部门;结案后30日内,应当将罚没文物无偿移交同级文物主管部门,并由文物主管部门指定国有博物馆收藏。

第一百零九条 文物主管部门和其他负有文物保护管理职责的国家机关及其工作人员,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,违反本法规定造成文物破坏、损毁或者灭失的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员,由任免机关或者监察机关依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

 

 

第九章 附则

第一百一十条 本法规定的各项行政审批的时限,按照行政许可法的规定执行。

第一百一十一条 本法规定应当取得资质、资格的,相关资质、资格由有关全国性文物行业组织进行认证和管理;资质、资格的认证标准由国务院文物主管部门制定。

第一百一十二条 文物司法鉴定,由国务院司法行政部门会同国务院文物主管部门实施管理。

第一百一十三条 文物保护涉及的消防设施、消防通道、安全防护设施等,应当按照有关消防、安防的技术标准和规范设置;确因文物保护需要,无法按照有关标准和规范设置的,由县级以上人民政府文物主管部门会同有关部门制定专门的消防、安防等措施。

第一百一十四条 文物保护领域综合执法,按照国务院的决定执行。

第一百一十五条 本法自   年   月   日起施行。 年 月 日第 届全国人民代表大会常务委员第 次会议通过的《中华人民共和国文物保护法》同时废止。

 

 

《中华人民共和国文物保护法》

修订草案(送审稿)起草说明

 

2002年《中华人民共和国文物保护法》修订实施以来,各级政府越来越重视文物工作,社会力量积极参与文物保护,文物事业不断开拓创新,取得了显著成绩,形成了许多好的经验和做法,法律的保障作用逐步增强。同时,随着我国经济社会快速发展,现行文物保护法在一些方面已同文物工作实际和经济社会发展需要不相适应,需要与时俱进地予以修订完善。

一、必要性和可行性

2012年4月至5月,全国人大常委会在全国范围开展了文物保护法执法检查。《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国文物保护法〉实施情况的报告》指出,《文物保护法》贯彻实施中仍然存在诸多问题:一是对文物保护的认识有待进一步提高,文物安全形势依然严峻;二是文物执法能力需要进一步增强;三是文物流通领域亟需加强监管;四是文物专业人才匮乏,文物保护科技水平有待提升;五是文物保护的法律法规有待进一步完善等。报告建议,一要增强依法保护、科学保护文物的意识,营造全社会保护文物的良好氛围;二要依法履行职责,切实保障文物安全;三要健全完善管理体制,加强文物保护能力建设;四要健全监管制度,规范引导文物流通秩序;五要加强专业人才队伍建设,提升文物保护科技水平;六要促进合理利用,努力使文物保护成果更好更多地惠及民众;七要进一步完善文物保护法律制度。报告明确提出,随着我国经济社会快速发展,现行《文物保护法》在一些方面已同文物工作实际不相适应,建议将其列入全国人大常委会立法规划,在调查研究基础上,及时修改完善。此后,《文物保护法》的修订先后列入十二届全国人大常委会立法规划和国务院立法工作计划。

2013年,十二届全国人民代表大会批准了《国务院机构改革和职能转变方案》。《方案》就行政管理体制、政府职能转变、行政审批制度改革等提出了明确的要求。十八届三中、四中全会就全面深化改革、全面推进依法治国提出了明确的任务。文物领域的许多重要事项需要按照党中央、国务院的要求进行改革调整,并通过《文物保护法》的修订予以体现。修订《文物保护法》,既符合国家全面深化改革、全面推进依法治国的总体要求,也是文物事业全面改革发展的客观需要。

近年来,国家文物局围绕《文物保护法》实施情况多次开展调研,委托研究机构进行专题研究,考察国外文物立法实践,形成了许多研究成果。文物系统、科研院所、高等院校等形成了一定规模的文物法制研究队伍,汇集了一批国内外文物法制研究成果。全国人大常委会文物保护法执法检查后,国家文物局立即将《文物保护法》修订研究列为工作重点,深入系统开展了一系列实地调研、课题研究、征求意见工作,为起草《文物保护法》修订草案奠定了扎实的工作基础。

目前,《文物保护法》及其实施过程中存在的主要问题清楚,解决问题的主要思路明确,相关管理部门在重要问题上已经形成共识,对《文物保护法》进行一次全面修订的条件已经成熟。

二、起草过程

文化部和国家文物局作为修订草案(送审稿)起草单位,于2013年3月制定《文物保护法》修订研究工作方案;4月至5月,由国家文物局领导带队赴浙江、辽宁、内蒙、广东、广西、陕西、安徽等省区,进行《文物保护法》修订专题调研,同时通过函件广泛征求单位和专家意见,并在中国文物报、国家文物局官网开设专栏面向社会征求意见和建议;6月份,国家文物局在京多次召开《文物保护法》修订征求意见座谈会,听取地方文物主管部门、各类文博单位、相关社会组织和专家学者的意见;8月至9月,国家文物局领导赴全国人大教科文卫委员会和国务院法制办公室,汇报《文物保护法》修订研究工作情况和初步修订思路;2013年9月至2014年3月,国家文物局委托有关单位对《文物保护法》修订涉及的30个课题开展专项研究;2014年7月,《文物保护法修订草案(征求意见稿)》形成,并广泛征求全国各地文物主管部门、文博单位及专家的意见;2014年12月至2015年4月,国家文物局广泛征求国务院各有关部门和机构对《文物保护法修订草案(征求意见稿)》的意见,与相关单位进行了充分的沟通协调,并同时征求了部分全国人大代表、政协委员和法律专家的意见;2015年9月,形成《文物保护法》修订草案(送审稿)并报文化部审议通过。

上述工作过程中,国家文物局先后召开各种形式座谈会、讨论会、论证会、办公会近百次,完成调研报告和课题报告42份,汇编修法参考资料200余万字。

三、修订工作的指导原则

本次修订工作坚持了四项原则:坚持方针,跟进时代,解决问题,提高质量。坚持方针就是坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针。这一方针是长期工作实践经验的总结,反映了文物工作规律性和特殊性的本质要求,必须长期坚持。跟进时代就是要与时俱进,体现时代趋势和发展要求,吸收借鉴国内外有益的经验和作法。修法既要反映2002年以来文物事业发展的新经验、新成效,也要进一步简政放权,转变政府职能,对不适应全面深化改革和全面依法治国要求的内容进行修改。解决问题,就是要坚持问题导向,重点解决地方反映强烈、现实工作中急需解决的问题,特别是那些制约文物事业全面协调可持续发展的制度性问题。提高质量,一方面要符合立法工作的要求,内容要科学,逻辑要严密,法律语言要规范;另一方面要注重将法律的修改完善与法律的有效执行相结合,切实增强法律制度的针对性和可操作性。

为坚持上述原则,国家文物局在修法工作中注重开门立法、整体规范、内外衔接和适度超前。开门立法,即广泛征求各方意见,充分调动社会力量参与。整体规范,即突破部门和行业的局限,全面规范政府、社会、公民个人在文物保护中不同的定位和不同的职、权、利。内外衔接,即注重与其他现行法律,以及我国已经加入的国际公约相衔接,保持国家法制的统一协调。适度超前,即把法律的约束性和法律的指导性结合起来,与深化改革的趋势相一致,体现前瞻性。在具体制度设计方面,国家文物局注重分级负责、层级管理,属地方事权的交由地方负责,做到权责统一;注重政府管理与社会参与相结合,在一些管理事务中增加群众监督、参与的环节,改变单一的上管下局面;注重分门别类、精准管理,使规定的具体措施更加贴近各级各类文物特殊的规律性和保护要求。

四、修订的主要内容

根据2012年全国人大常委会文物保护法执法检查报告和常委会审议提出的意见,以及文物工作贯彻落实十八大报告和十八届三中、四中全会文件精神的主要任务,此次修订工作确定了五个重点方向:一是强化政府责任,二是扩大社会参与,三是拓展活化利用,四是加大执法督查和违法处罚力度,五是补充完善文物保护具体法律规定。法律的框架结构也相应进行了调整。

(一)强化政府责任。政府主导、社会参与,是长期实践证明行之有效的文物保护体制。文物保护是公共文化事业的重要组成部分,政府主导责无旁贷。贯彻实施《文物保护法》过程中出现的许多问题及其原因表明,政府在文物保护、管理、利用方面的法律责任仍然需要进一步明确和加强。这次修订,在政府事权、经费保障、监督管理等方面,完善有关条款,使政府及相关部门的责任进一步明晰:一是进一步明确文物事业属于公益性文化事业,是基本公共文化服务的重要组成部分;各级人民政府应当将文物事业纳入国民经济和社会发展规划、城乡规划、财政预算;地方各级人民政府负责本行政区域的文物保护,并将文物保护纳入绩效考核内容,考核结果作为领导干部综合考核评价的重要指标(第八条)。二是进一步明确各级文物主管部门及其他有关部门的文物保护管理职责(第十、十一、十二条)。三是增加了地方人大、地方人民政府、有关管理部门对文物保护的监督检查职责(第八十、八十一、八十二、八十三条)。上述内容,符合国家有关规定和要求,有利于文物工作得到切实开展和落实。

(二)扩大社会参与。长期以来,社会力量参与文物保护的方式比较单一,参与的机制和相关鼓励措施不健全,影响了社会力量参与文物保护的积极性。社会力量参与,不仅能够帮助政府全面有效地保护我国数量众多的文物,也能够更好提升全社会的文物保护意识,使文物保护的宗旨得到更好实现。这次修订,顺应时代要求和民众呼声,着力增加了社会力量参与文物保护的条款:一是鼓励公民、法人和其他组织参与文物保护,鼓励设立文物保护社会公益基金,支持开展文物保护志愿服务活动(第十三条)。二是丰富社会力量参与文物保护、利用、管理和监督的方式与途径(第十七、五十九、七十五、八十五、八十六、八十七条)。三是明确社会力量参与文物保护和利用的鼓励措施(第二十、二十八、二十九、四十三、七十三、七十八条)。

公民、法人和其他组织参与文物认定,是2009年文化部发布《文物认定管理暂行办法》后出现的社会参与文物保护新形式,受到了文物保护志愿者们的广泛赞誉,一些国际组织对此也高度评价。几年来,数十处有重要价值的古迹和纪念建筑,由于民众申请认定为文物而得到了保护。此次修法,相关内容在第十七条和第五十九条得到了体现。已建立文物保护管理机构、博物馆,或者辟为考古遗址公园等参观游览场所的国有文物保护单位和一般不可移动文物,是文物发挥公共文化服务功能的重要阵地,对这类文物,政府应当尽全力保护好管理好,使其充分发挥传承发展中华民族优秀传统文化的作用。尚未建立文物保护管理机构、博物馆,或者辟为考古遗址公园等参观游览场所的国有市、县级文物保护单位和一般不可移动文物,数量众多,或者基本没有较好发挥公共文化服务功能,或者基本没有得到较好保护、管理和利用。这是众多客观因素造成的结果。为使这类文物在现有条件下尽可能得到保护、尽可能发挥其应有作用,此次修法提出了另一种社会参与文物保护的新形式,即公民、法人和其他组织在法定的框架和程序内,可以参与对这类文物的保护与利用,在文物主管部门监管下使用并承担保养、修缮责任,相关文物的产权不变(第七十五条)。社会参与文物保护的这种形式,与国家法律和政策没有抵触,在一些地区也已有长期的实践经验,社会反响良好,一些文物由此得到了很好的保护与利用。

(三)拓展活化利用。“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作16字方针,是一个不可分割的有机整体,应当齐头并进、全面落实。现行法律,对文物的保护、抢救和管理有较多规定,对“合理利用”的制度和措施则规定较少,一定程度上影响了文物工作方针的落实和文物事业的发展。此次修法,以习近平总书记关于发挥文物作用的系列重要论述为指导,认真总结各地文物工作实践经验,针对普遍存在的突出问题,拓展活化利用,设专章(第六章)对文物合理利用的原则、措施和具体要求作了规定。

草案明确提出,文物利用应当体现文物的历史文化内涵,尊重科学,遵守公德,面向公众,传承优秀传统文化,弘扬社会主义核心价值观,发挥引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用。草案同时强调了文物利用的底线,明确文物利用应当确保文物安全,与人民群众的生产生活相协调,防止不当利用、过度开发(第七十一条)。为使文物保护单位的保护与利用更好地统筹兼顾,草案规定实施文物保护工程应当体现文物利用的要求和规范(第七十二条)。为使文物保护单位充分发挥作用,草案规定国有文物保护单位应当尽可能向公众开放,由国家机关、国有企事业单位和社会团体等使用的,应当创造条件实行局部或者定期开放;非国有文物保护单位向公众开放、提供公共文化服务的,县级以上人民政府文物主管部门应当给予支持和帮助。草案还要求各级文物主管部门建立国有可移动文物共享机制,通过调拨、交换、借用等方式,实现文物资源共享,丰富博物馆的展览内容;博物馆以外的公民、法人和其他组织利用所收藏的文物开展公共文化服务活动的,各级文物主管部门应当给予指导和帮助。

(四)加大执法督查和违法处罚力度。法律实施重在监督检查。此次修法,专设监督检查一章(第七章),以完善和细化相关措施。草案明确了地方人大对地方政府、地方政府对相关部门和下级政府文物工作的督查要求。各级文物主管部门开展监督检查工作的程序和方法,草案也给予了具体规定。随着全社会文物保护意识的明显提高,社会各界举报破坏文物的信息和线索不断增加。为鼓励社会各界积极参与文物保护,草案规定,对公民、法人和其他组织举报的破坏文物的信息和线索,文物主管部门应当查清事实,依法处理,并及时反馈处理意见;文物主管部门及其工作人员对此类信息、线索不调查、不处理、不反馈的,公民、法人和其他组织可以向有关国家机关控告或者检举。

为适应行政审批制度改革形势,加强事中、事后监管,草案也完善了行政处罚的内容,增加了查封、扣押等行政强制措施和加处罚款或者滞纳金的行政强制执行方式(第八章)。法律责任一章的条款数目由原来的16条增加到了22条。这些规定,反映了文物行政执法实践的迫切要求,有利于打击文物违法行为,维护法律的权威性。

(五)补充完善文物保护具体法律规定。最近十余年,文物工作应对现实需要,迎接了很多挑战,采取了很多措施,克服了很多困难,积累了很多有益经验。这些经验,有的已经上升为制度,体现在规范性文件、地方法规和部门规章中;有的已经被业界广泛认同,在具体工作中发挥了重要作用。此次修法,一些重要的成熟的经验被吸收进草案,比如:健全了一般不可移动文物的保护管理措施(第十九、二十、二十一条);完善了文物保护单位的保护管理措施(第二十二、二十七、二十八、二十九、三十二条);规定了文物保护单位保护规划和世界文化遗产保护规划制度(第二十三、三十七条);规定了文物保护工程、考古调查勘探发掘、文物修复复制拓印等领域的人员资格要求(第三十二、三十九、五十六条);规定了地下文物埋藏区、水下文物保护区制度(第三十三条);规定了不可移动文物降级、撤销制度(第三十八条);完善了建设工程中考古调查、勘探、发掘工作模式和管理要求(第四十、四十一、四十二条);按照国际公约和有关双边协定的规定,结合文物进出境管理实际,完善了文物进出境管理措施(第五章);规定了文物合理利用的原则、要求、方式等(第六章);明确了文物司法鉴定管理职责(第一百一十二条)等。

现行法律将不可移动文物区分为“文物保护单位”和“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物”两大类。前者有较为具体明确的保护管理措施。后者数量众多,约占不可移动文物总量的85%,对此类文物法律也缺乏明确的保护管理制度。现实情况是,“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物”中的大多数,在相当长的时间里不太可能被核定公布为文物保护单位;由于缺乏法定的保护管理措施,这部分文物成为不断受到破坏、损毁的重灾区。此次修法,将“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物”称为“一般不可移动文物”,并明确了具体的保护措施。这样的称谓调整,与可移动文物分为珍贵文物和一般文物两大类的表述相一致。称谓的调整,不会影响这部分文物被陆续核定公布为各级文物保护单位。

保护规划,是文物保护单位和世界文化遗产保护的重要手段,它能够使国家的法律、政策与各文物保护单位和世界文化遗产地保护管理的实际需要紧密结合,具有规范性、强制性、可操作性和很强的针对性。现实工作中,保护规划长期以来是保护工作的重要抓手。通过研究和制定保护规划,文物保护单位和世界文化遗产地面临的具体破坏因素、需要强化和完善的具体保护措施、发挥文物作用的具体方法和途径,能够得到仔细分析、归纳提炼、科学表述。通过实施保护规划,国家的相关法律、政策得以贯彻落实,定性的概念、原则、要求得以量化体现。现行法律没有规定保护规划制度,目前相关要求只是在文物主管部门的规范性文件中体现,影响了保护规划在文物保护单位和世界文化遗产保护管理工作中的权威性、稳定性。此次修法,明确规定了文物保护单位保护规划和世界文化遗产保护规划制度。这项制度,涉及范围只限于文物有关区域,并要求与城乡规划、土地利用规划相衔接。

文物事业属于公益性文化事业,文物保护服务于公共利益。法律规定一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务,同时,公民、法人和其他组织的合法利益也应当得到尊重。现实工作中,由于文物保护而使个人和企业利益受损的情况客观存在,各方面对相关规定多有修改意见,这种情况也确实应当尽力避免。此次修法,没有提出因利益受损而给予合理补偿的总体要求,而是选择一个矛盾较为突出的工作领域作了具体规定。建设单位实施建设工程,相关区域应当依照法律规定开展考古调查、勘探、发掘工作;考古调查、勘探、发掘中有重要发现的,文物主管部门要会同建设单位等根据文物保护的需要共同商定保护措施;因采取文物保护措施致使建设单位合法利益受损的,应当给予合理补偿(第四十三条)。草案作此规定,兼顾了财政的实际能力和社会的实际需求。

现行《文物保护法》共八章80条,修订草案共九章115条。在现有框架基础上,增加了“合理利用”、“监督检查”两章。此外,将原第三章“考古发掘”章名改为“考古管理”,将原第四章“馆藏文物”与第五章“民间收藏文物”合并,章名改为“可移动文物”,这样修改将使法律框架和逻辑更加严谨、清晰。

五、征求意见情况

2013年4月至2015年3月,国家文物局通过网站、中国文物报专栏、信函等方式广泛征求社会各界的修法意见建议,其中委托中国文化遗产研究院发放调查问卷1640份,回收有效问卷1411份,共汇总归纳各方面意见建议215条。这些意见建议都在修订过程中予以了充分考虑。

2014年7月至9月,征求全国文物系统对修订草案征求意见稿的意见。31个省、自治区、直辖市文物部门专门组织召开讨论会,全面梳理本地区文物系统的意见建议,并向国家文物局正式报送了书面材料。各有关文博单位、部分专家也回复了书面意见。征求意见期间,共收到各省、自治区、直辖市以及计划单列市、有关文博单位、行业组织、部分专家反馈的意见建议54份,提出修改意见建议近2000条。根据各地反馈意见,国家文物局对征求意见稿进行了反复研究修改。

2014年12月至2015年4月,征求高法、高检、军委法制局和国务院相关部委局等53个单位对修订草案征求意见稿的意见,19个单位无不同意见,34个单位共提出修改意见158条。国家文物局分别召开了7次部门协调会,与34个单位进行了沟通,就机构编制、税收优惠、进出境管理、公益诉讼等多条意见达成一致;关于事权财权匹配、文物保护补偿、建设工程考古调查、勘探、发掘所需经费承担等方面,国家文物局也根据各部门所提意见进行了修改。目前的修订草案送审稿,充分考虑了部委意见,不存在重大分歧。

调整行政审批事项,是征求意见的重点内容。在修法过程中,国家文物局多次深入基层开展专题调查,召开各种形式的专题座谈会、讨论会、论证会30余次,专门研究行政审批问题。全国人大教科文卫委员会、国务院有关部门、部分地方政府,地方发改、公安、住建、规划、财政、工商、海关、法制、旅游、文物部门,有关文博单位、研究机构、高等院校、文物保护工程资质单位、文物商店、文物拍卖公司、文物进出境鉴定机构,中国文物学会、国际古迹遗址理事会、中国博物馆协会、中国考古学会、中国社科院考古所、中国收藏家协会、中国拍卖行业协会等单位的代表,部分人大代表、政协委员,文物系统老专家、老领导,以及部分律师参加了有关会议。大家对草案规定的行政审批事项的合法性、必要性和合理性进行了充分讨论、论证,国家文物局也极为慎重地研究、吸纳了大家的意见、建议。

现行《文物保护法》及其“实施条例”共设定行政审批25项,其中行政许可22项,政府内部审批3项。此次修订,取消其中的4项行政许可和1项政府内部审批。修订草案共设定行政审批28项,保留现行《文物保护法》及其“实施条例”设定的行政审批20项,其中行政许可18项,政府内部审批2项;新增行政审批6项,其中行政许可5项,政府内部审批1项;将保留现行《文物保护法》设定的2项行政许可拆分为4项。行政审批研究论证情况的说明详见附件4、5、6。

 

 


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